PERSPECTIVA DE GÉNERO DENTRO DE LA ACCIÓN DISCIPLINARIA

CONSEJO DE ESTADOSALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVOSECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN BCONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBARBogotá, D.C., catorce (14) de septiembre de dos mil veintitrés (2023)Referencia:Nulidad y restablecimiento del derechoRadicación:25000-23-42-000-2019-00912-01 (2576-2021)Demandantes:Luz Ángela Silva AyubeDemandada:Procuraduría General de la Nación, PGNTemas:Sanción disicplinaria de amonestación escrita por incurrir en laprohibicióndeinclumplirreiteradaeinjustificamenteobligaciones civiles / Equivocación en el juicio de adecuacióntípica / Enfóque de género en materia disciplinariaSENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIAAsuntoLa Sala, en ejercicio de sus competencias constitucionales, legales yreglamentarias, decide el recurso de apelación interpuesto por la partedemandante contra la sentencia del 24 de febrero de 2021 proferida por elTribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó las pretensiones de lademanda.I.- Antecedentes1.- La demanda1.1.- Pretensiones1. En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho1,Luz Ángela Silva Ayube, representada judicalmente por su hijo Diego AndrésWilches Silva2, demandó la nulidad de los actos administrativos disciplinarios deprimera y segunda instancia: (i) del 28 de noviembre de 2017 expedido por laVeeduría de la PGN por medio del cual fue sancionada con suspensión por eltérmino de un mes, y (ii) del 4 de septiembre de 2018 proferido por la SalaDisciplinaria de la PGN que modificó la sanción impuesta por amonestaciónescrita. También demandó la resolución 753 del 13 noviembre de 2018, por la cualel procurador general de la Nación resolvió hacer efectiva la sanción deamonestación escrita con anotación a la hoja de vida.2. Como consecuencia de lo anterior, solicitó a título de restablecimiento delderecho que se le absolviera de toda responsabilidad disciplinaria y que seordenara la desanotación de la sanción de los registros en los que hubiese sidoinscrita.1 Consagrado en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo yde lo Contencioso Administrativo, en adelante CPACA.2 Identificado con la cédula de ciudadanía 1.004.921.103 y con la tarjeta profesional de abogado313.591 del Consejo Superior de la Judicatura, CSJ.Demandante: Luz Ángela Silva AyubeRadicado: 25000-23-42-000-2019-00912-01 (2576-2021)1.2.- Fundamentos fácticos3. Los hechos relevantes del caso son los siguientes:3.1. Luz Ángela Silva Ayube labora en la PGN desde el 3 de junio de 1996. A lafecha de presentación de la demanda ocupaba el cargo de profesionaluniversitario grado 17, adscrito a la Oficina de Selección y Carrera.3.2. En todas las evaluaciones periódicas, desde 2012 hasta el 2018, obtuvobuenas calificaciones, al punto que en dos periodos fue calificada comosobresaliente , en un año como satisfactorio y en las demás anualidades comoexcelente , como se muestra en el siguiente cuadro:AñoPuntajeCalificación final12012937.19Satisfactorio22013840.00Sobresaliente32014910.00Sobresaliente42015965.00Excelente52016985.59Excelente62017997.12Excelente72018997.12Excelente3.3. Mediante Oficio SIAF-No. 030619 del 1 de febrero de 20133, el jefe de laDivisión de Gestión Humana de la PGN, informó a la Veeduría de la entidad queLuz Ángela Silva Ayube registraba para ese momento las siguientes 15 órdenesde embargo en su contra:JuzgadoFecha de embargoMontoDemandante1Juzgado61Civil4 de febrero de 2005$7.500.000María Consuelo VargasMunicipal de Bogotá2Juzgado27Civil20 de junio de 2006$7.500.000LuisAlejandroFlórezMunicipal de BogotáRincón3Juzgado 9 Civil Municipal22 de enero de 2007$1.020.000Aseconfi S.A.de Bogotá4Juzgado35Civil20 de marzo de 2007$2.250.000Ameb Abasolo UrrestaMunicipal de Bogotá5Juzgado15Civil16 de febrero de 2007$2.200.000AnaGladysPalacioMunicipal de BogotáRodríguez6Juzgado26Civil11 de mayo de 2007$1.500.000AnaGladysPalacioMunicipal de BogotáRodríguez7Juzgado 5 Civil Municipal22 de marzo de 2007$2.400.000AnaGladysPalaciode BogotáRodríguez8Juzgado 3 Civil Municipal8 de junio de 2007$825.000Servicio LGde Bogotá9Juzgado67Civil29 de mayo de 2008$6.245.000AsocuanMunicipal de Bogotá10 Juzgado36Civil19 de agosto de 2009$1.140.000Jaime Sanín CalderónMunicipal de Bogotá11Juzgado32Civil15 de junio de 2010$1.000.000Carolina Orrego Peña.Municipal de Bogotá12Juzgado14Civil31 de agosto de 2010$3.510.000Simón Kennedy BolívarMunicipal de BogotáMéndez13Juzgado 1 Civil Municipal28 de agosto de 2012$12.600.000Gema Enid Rodríguezde BogotáErazo14Juzgado60Civil12 de septiembre de $3.978.500RodríguezAmadoryMunicipal de Bogotá2012Navarrete Ltda15Juzgado14Civil29 de septiembre de $2.000.000JohnJairoPulgarínMunicipal de Bogotá2012Chaverra3 Visible a folio 30 del expediente.Demandante: Luz Ángela Silva AyubeRadicado: 25000-23-42-000-2019-00912-01 (2576-2021)3.4. Luego de requerir a los diferentes juzgados civiles para que informaran sobreel estado de esos procesos, la Veeduría de la PGN dispuso iniciar indagaciónpreliminar en contra de la demandante, a través de auto del 16 de abril de 2013,por el presunto desconocimiento de la prohibición señalada en el artículo 35.11 dela Ley 734 de 2002, que alude al incumplimiento reiterado e injustificado deobligaciones de carácter civil, impuestas en decisiones judiciales.3.5. A través de auto del 16 de diciembre de 20134, la Veeduría de la PGN ordenóla apertura de una investigación disciplinaria en contra de la demandante, para locual argumentó que aunque había cancelado la mayoría de las deudas señaladasen el punto 3.3 de esta providencia, para ese momento aún persistían las órdenesde embargo que los Juzgados 5, 14 y 27 civiles municipales de Bogotá, habíanproferido en su contra.3.6. Por auto del 14 de junio de 20165, la Veeduría de la PGN formuló pliego decargos en contra de Luz Ángela Silva Ayube, porque presuntamente desconoció laprohibición señalada en el artículo 35.11 de la Ley 734 de 2002 que prevé que atodo servidor le está vedado incumplir de manera reiterada e injustificadaobligaciones civiles impuestas en decisiones judiciales. La conducta endilgada a laservidora implicada se calificó provisionalmente como grave por la trascendenciasocial de la falta, acorde con lo señalado en los artículos 43.5 y 50 de la Ley 734de 2002. En cuanto a la modalidad de la conducta, la autoridad disciplinariaconsideró que la demandante obró con inobservancia del cuidado necesario quecualquier persona del común imprime a sus actuaciones, por lo queprovisionalmente la evaluó a título de culpa grave.3.7. La demandante alegó en su defensa lo siguiente: (i) es madre cabeza defamilia de 4 hijos, uno de los cuales es menor de edad, (ii) el padre de sus hijos laabandonó desde hacía 16 años, posteriormente falleció sin dejarles ningún tipo deayuda, herencia o auxilio económico, (iii) las deudas en que incurrió se debieron ados situaciones que tuvo que afrontar, para las cuales no tenía ahorros, quefueron: (a) el ingreso a la universidad de tres de sus hijos y (b) que a uno de ellosle diagnosticaron cáncer y algunos tratamientos, exámenes y medicamentos losha tenido que costear ella, porque no los cubre el plan obligatorio de salud, POS,de la entidad promotora de salud, EPS, a la que está afiliada, (iv) prueba de susafirmaciones lo constituye el hecho de que sus cesantías las retiró para pagar laeducación de sus hijos, (v) ella ha venido pagando sus deudas de maneraprogresiva al punto que para ese momento sólo tenía tres créditos pendiente porpagar, y (vi) su desempeño laboral ha sido calificado con altas puntuaciones, demanera que su difícil situación económica no alteró ni perturbó la marchainstitucional, ni el cumplimiento de sus funciones.3.8. Mediante acto administrativo disciplinario de primera instancia del 28 denoviembre de 2017, la Veeduría6 de la PGN resolvió declarar disciplinariamenteresponsable del cargo único formulado el 14 de junio de 2016 a [ ] Luz Ángela SilvaAyube [..], e imponerle como sanción disciplinaria [ ] suspensión en el ejercicio delcargo por el término de un mes , porque: (i) luego de efectuar la valoración4 Visible a folio 167 del expediente.5 Visible a folio 227 del expediente.6 El veedor de ese entonces era Gonzalo Eduardo Reyes Torres.Demandante: Luz Ángela Silva AyubeRadicado: 25000-23-42-000-2019-00912-01 (2576-2021)probatoria, se determinó que subsisten sin pago las tres obligaciones referidas enel auto de formulación de cargos: la primera contraída con Ana Gladys PalacioRodríguez, la segunda con Jaime Sanín Calderón, y por último la de SimónKennedy Bolívar Méndez, (ii) el comportamiento de la disciplinada significó elincumplimiento de los siguientes principios elementales de la función pública:buena fe, moralidad, honradez, lealtad, responsabilidad y transparencia, los cualesdeben observar quienes prestan sus servicios a la administración, y cuyoincumplimiento reiterado implica, en este caso, la afectación al buen nombre eimagen institucional de la PGN, (iii) no obstante su condición de madre cabeza defamilia y las circunstancias familiares expuestas, su comportamiento fueimprudente y descuidado ya que ella no debió adquirir más deudas de las quepodía costear, y (iv) si bien la demandante pagó de manera progresiva la mayoríade sus obligaciones financieras, ello no fue motu proprio, sino que lo hizo obligadapor las sentencias judiciales de embargo. Para la graduación de la sanción, laVeeduría de la PGN tuvo en cuenta (a) que la servidora no registraba sancionesen su contra de manera previa, (b) su eficiencia y diligencia en el desempeño delcargo, (c) que en últimas incumplió solo 3 obligaciones civiles, y (d) el hecho dehaberle pagado a la codeudora, el valor de las cuotas que le descontaron a lamisma por concepto del crédito que avaló con Jaime Sanín Calderón.3.9. La demandante interpuso recurso de apelación contra el acto administrativosancionatorio disciplinario de primera instancia, el cual fue concedido por auto del16 de enero de 2018 ante la Sala Disciplinaria de la PGN. En su recurso, reiterólos argumentos de defensa expuestos en el punto 3.4 de esta providencia yagregó que: (i) nunca usó el nombre de la PGN, ni su imagen, así como tampocoinvocó su condición de servidora del ente de control para la adquisición de loscréditos, sino que siempre lo hizo a título personal, (ii) es una funcionaria de bajorango en la entidad, que no representa la imagen institucional de la PGN, que notiene facultades decisorias en la entidad, por lo que su difícil situación económicano va a afectar el nombre del ente de control, y (iii) no ha cometido la faltaendilgada porque ha venido pagando sus deudas de manera progresiva, al puntoque para la fecha de expedición de la sanción en primera instancia, sólo quedabaun crédito pendiente por saldar.3.10. Mediante acto administrativo sancionatorio de segunda instancia del 4 deseptiembre de 2018, la Sala Disciplinaria de la PGN7 resolvió modificar [ ] la parteresolutiva del fallo impugnado [ ], y en su lugar, sancionarla con amonestación escrita,como consecuencia de haberse calificado la falta como leve culposa , ya que lademandante acreditó que de los tres créditos en saldo rojo que tenía en su contra,logró pagar dos, por lo que le quedaba pendiente uno a la fecha, que correspondeal siguiente:JuzgadoFecha de embargoMontoDemandanteJuzgado14Civil 31 de agosto de 2010$3.510.000Simón Kennedy BolívarMunicipal de BogotáMéndez7 Conformada por Jaime Mejía Ossman y Alfonso Cajíao Cabrera.Demandante: Luz Ángela Silva AyubeRadicado: 25000-23-42-000-2019-00912-01 (2576-2021)3.11. Finalmente, mediante resolución 753 del 13 de noviembre de 2018, elprocurador general de la Nación resolvió hacer efectiva la sanción deamonestación escrita con anotación a la hoja de vida.1.3.- Normas violadas y concepto de violación4. Como tales se señalaron los artículos 29 de la Constitución y 5, 141 y 129 de laLey 734 de 2002.4.1. La demandante alegó en primer lugar, que la entidad desconoció el derechofundamental al debido proceso porque no valoró ni se pronunció sobre la totalidadde los argumentos de defensa presentados por la disciplinada, en especial aquelencaminado a señalar que en su actuar no hubo afectación al deber funcionalrespecto del cargo de profesional universitario grado 17 que ocupaba, lo cual sedemostró con las certificaciones expedidas por la jefe de la Sección de Carrera dela entidad, en las que se hace constar su excelente desempeño.4.2. En segundo lugar, aludió a que los actos acusados son violatorios de losderechos a la honra, dignidad y buen nombre, en tanto ha estado vinculada alservicio oficial por más de 23 años, y se ha desempeñado con excelencia yprobidad.4.3. Puntualmente señaló en tercer lugar, que la conducta que se le endilga noalcanza a establecerse como falta disciplinaria típica y antijurídica, por no haberactuado de manera injustificada ni haberse afectado deber funcional alguno ycarecer del elemento de antijuridicidad, ya que no basta con la adecuación típicade la conducta, sino que debe existir el elemento de ilicitud sustancial para quepueda hablarse de la configuración de la falta disciplinaria que conlleve a unasanción de esa índole.4.4. En cuarto lugar alegó la violación al principio de legalidad debido a que no serespetaron las formas propias de cada juicio y se desconoció arbitrariamente loprevisto en el artículo 5 de la ley 734 de 2002, bajo el mismo argumento estimóque los actos acusados transgredieron los principios de la buena fe, imparcialidady transparencia, pero en la demanda no se desarrolló este último aspecto delreparo.4.5. Por último, argumentó que en su caso la potestad sancionadora de la PGN seencontraba prescrita, porque la sanción disciplinaria fue proferida después de 5años de haberse decretado los embargos en su contra.2.- Contestación de la demanda5. La PGN contestó la demanda para oponerse a sus pretensiones y argumentos,con base en las siguientes razones:5.1. Los actos administrativos fueron expedidos conforme a derecho, debido a queen ellos se describió con precisión la conducta consistente en el incumplimientoreiterado de las obligaciones civiles por parte de la demandante, que leDemandante: Luz Ángela Silva AyubeRadicado: 25000-23-42-000-2019-00912-01 (2576-2021)ocasionaron el decreto de embargos en su contra dentro de varios procesosejecutivos.5.2. Desde el pliego de cargos se indicó que la conducta de la demandante afectóel buen nombre de la PGN y el interés de la entidad en generar una relación decercanía y confianza con la ciudadanía, al igual que los principios de moralidad yresponsabilidad que rigen el cumplimiento de los fines del Estado.5.3. Se refirió a los elementos de la conducta disciplinable con el fin de señalarque la falta endilgada a la accionante es típica, antijurídica y culpable, y enconsecuencia la sanción impuesta se ajustó al ordenamiento legal. En cuanto a laantijuridicidad de la conducta insistió que dentro de las consideraciones de losactos acusados se expuso como parte de la ilicitud sustancial la afectación a losprincipios de la moralidad administrativa y la responsabilidad que estructuran elcumplimiento de los fines del Estado.5.4. Invocó la sentencia C-728 de 2000 en la cual la Corte Constitucional declaróla exequibilidad del artículo 41.13 de la Ley 200 de 1995, que señalaba como faltadisciplinaria el reiterado incumplimiento de las obligaciones civiles, laborales,comerciales y de familia, conducta también descrita en el artículo 35.11 de la Ley734 de 2002, con el fin de señalar que en estos casos la exigencia se limita a queel incumplimiento de las obligaciones legales esté determinado en sentenciasproferidas por las jurisdicciones respectivas. Aclaró que en dicha providencia sehizo un análisis sobre la finalidad de la norma que no es otra que la de garantizarque los servidores públicos respondan al modelo del ciudadano cumplidor de susobligaciones legales, que no lesionen la imagen pública del Estado y no seamparen en su condición de servidores públicos para cometer defraudaciones.5.5. Explicó que en el caso concreto, se evidencia el elemento de la ilicitudsustancial porque a la servidora se le exige que sea un modelo de conducta en laobservancia de sus obligaciones y por ello el legislador quiso sancionar laconducta reiterada e injustificada del servidor que no satisface sus obligacionescumplidamente, y que si bien es cierto, la accionante con su conducta noquebrantó directamente las funciones propias de su cargo, también lo es quetransgredió los principios de la función pública y frente a ello se hizo el reproche.No obró con decoro, respeto y seriedad al desconocer sus obligaciones civiles.Además, inobservó por completo el deber de mantener la confianza de la sociedaden las instituciones, y se mostró indiferente e irresponsable ante los perjuicioscausados a los particulares a quienes les incumplió los compromisos económicos.5.6. Alegó que aunque la demandante intentó justificar su conducta demostrandoque su ejercicio del cargo fue excelente y por ende no hubo falta al deberfuncional, para lo cual aportó las calificaciones de desempeño que arrojan unpromedio de 937 puntos, el buen desempeño y excelencia en el cumplimiento delas funciones es un deber de todo servidor público, por lo tanto, dicho argumentono es una justificación válida que desvirtúe la ilicitud de la conducta.5.7. Por último, señaló que aunque la demandante es madre cabeza de hogar, acargo de tres hijos universitarios cuyos gastos tiene que sufragar con su propioesfuerzo, ese hecho por sí solo tampoco explica la conducta de la funcionaria queDemandante: Luz Ángela Silva AyubeRadicado: 25000-23-42-000-2019-00912-01 (2576-2021)desconoció los principios de moralidad administrativa entre otros y puso en dudala imagen de la entidad.3.- Alegatos de conclusión en la primera instancia3.1.- Parte demandante6. En sus alegatos,8 la parte demandante reiteró los argumentos que presentó ensede administrativa ante la PGN a lo largo del proceso disciplinario y los queexpuso en el concepto de violación de la demanda.7. Por su relevancia, a continuación la Sala trascribe las siguientes líneasesbozadas por el apoderado judicial de Luz Ángela Silva Ayube:mi representada Luz Ángela Silva Ayube, es mi madre y me siento orgullosode ello. Las deudas que mi mamá adquirió al ser abandonada por mi padre y porlas que se le atribuye falta disciplinaria en este proceso, las utilizó en sacaradelante a sus 4 hijos a los que nos dio estudio para bien de la sociedad, ahora, sibien en algunas oportunidades se demoró en su pago, las canceló, pero, lotrascendental e importante es el establecer si con la Entidad con que labora, quees la Procuraduría General de la Nación, siempre cumplió de manera cuidadosa ycon dedicación el desempeño de sus funciones y en ningún momento causóperjuicios a la Entidad, ello se demuestra con las calificaciones, por lo que sintemor a equívocos me llevan a predicar que jamás tales irregularidades existieron.el artículo 42 y siguientes de la Constitución Política de Colombia, estableceprotección especial a la familia como núcleo social, y dentro de esa integraciónconformada por padres e hijos se tiene que para los últimos existen especialprotección por el Estado y obligaciones especiales de igual forma de los padrespara con aquellos, es decir, que el destino de las obligaciones adquiridas por mimadre no fueron otras que el bienestar de sus hijos menores en aquel entoncescomo era la educación y por esto doy gracias a Dios y de manera especial a mimadre, porque todos mis hermanos y el suscrito apoderado somos profesionalescon mucho sacrificio, el primero, el mayor, es ingeniero electrónico y detelecomunicaciones, la segunda es ingeniera de sonido y nosotros, los gemelosDiego Alberto Wilches Silva, abogado, y Diego Mauricio Wilches Silva, músico, enla actualidad retribuimos a nuestra señora madre sus grandes esfuerzos comomadre ideal, como amiga, lo que haría cualquier mujer en las mismascircunstancias de mi señora madre .3.2.- Parte demandada8. En sus alegatos,9 la parte demandada reiteró los argumentos formulados en lacontestación de la demanda.4.- La sentencia apelada109. El Tribunal Administrativo del Cundinamarca11 en sentencia de primera instanciade 24 de febrero de 2021 negó las pretensiones de la demanda con base en lossiguientes argumentos:8 Folios 429 a 439 del expediente.9 Folios 440 a 444 del expediente.10 Visible a folio 449 del expediente.11 Con ponenica del magistrado Samuel José Ramírez Poveda.Demandante: Luz Ángela Silva AyubeRadicado: 25000-23-42-000-2019-00912-01 (2576-2021)9.1. La Sala inicialmente se pronunció respecto de la prescripción de la accióndisciplinaria, aspecto en el que señaló que tanto a la fecha de abrirse lainvestigación disciplinaria, como al momento de proferirse el fallo de primerainstancia, la accionante se encontraba pendiente de efectuar el pago total de tresde las obligaciones por las cuales la jurisdicción ordinaria le dictó sentencia conorden de seguir adelante la ejecución, razón por la cual el incumplimientoreprochado como falta persistía y por ende el término prescriptivo no corrió encontra de la autoridad disciplinaria. Por lo tanto, no operó la prescripción de laacción disciplinaria.9.2. Frente la supuesta ausencia de afectación del deber funcional porque no sealteró su desempeño laboral, el Tribunal argumentó que es claro que la faltaendilgada trasciende de la esfera privada de la funcionaria pública y por ende lasanción por su comportamiento no vela únicamente por los intereses particularessino por la afectación que se da a la función pública que ve desconocidos losprincipios que la rigen, entre ellos la responsabilidad y moralidad que debenobservar quienes prestan sus servicios en la administración. Por ende, acoge elargumento que no es una justificación válida para desvirtuar la ilicitud sustancial,que hubiere mantenido una excelente calificación en el desempeño del cargo.9.3. Para el Tribunal la conducta de la demandante es reiterada, pues, se trata deun incumplimiento en repetidas ocasiones en las que se ha visto como ejecutadaen la jurisdicción civil, lo que descarta que la situación investigada se haya dadode manera intempestiva por razones de su situación económica.9.4. El a quo argumentó que en el presente caso no se sanciona la perturbación aldeber funcional sino la actitud de un funcionario que transgrede metódicamente elordenamiento.9.5. Que aunque la accionante invocó la calidad de mujer madre cabeza defamilia, lo cual la convierte en sujeto especial de protección constitucional ymerecedora de un tratamiento especial en su beneficio, ello no es una causal quejustifique automáticamente el incumplimiento de las obligaciones civiles ycomerciales que hubiere contraído, porque (i) percibe un salario por los serviciosque presta al Estado, con base en el cual puede presupuestar gastos, (ii) aunquesu hijo lamentablemente padece una delicada enfermedad, en caso de que suEPS no cubra los gastos requeridos puede acudir a la vía de la tutela parareclamar su reconocimiento, y (iii) ella nunca explicó el porqué no demandó alpadre de sus hijos para que cumpliera con sus obligaciones legales.9.6. Finalmente, señaló que únicamente las decisiones que ponen término alproceso disciplinario son pasibles del control de legalidad, no así los actos losactos preparatorios, de trámite y de ejecución que, como tales, se limitan apreparar, impulsar la actuación administrativa, o dar cumplimiento a la decisión,por cuanto de ellos no surgen situaciones jurídicas diferentes a las contenidas enel acto que ejecutan.4.1.- Salvamento de voto1212 Visible a folio 470 del expediente.Demandante: Luz Ángela Silva AyubeRadicado: 25000-23-42-000-2019-00912-01 (2576-2021)10. La magistrada Amparo Oviedo Pinto salvó su voto con los siguientesargumentos:10.1. La conducta endilgada no se tipifica como falta, debido a que no seencuentra acreditado el reiterado e injustificado incumplimiento de orden judicialque imponga obligaciones civiles provenientes de sentencias judiciales, imputablea la demandante, puesto que pese a los distintos embargos, no hay prueba de quela accionante se haya negado a cumplir la orden judicial, que su conducta seadeliberada en ese propósito.10.2. El proceso disciplinario se adelantó sin existir falta disciplinaria, porque separtió del hecho de la conducta reiterada a la fecha en que se dictó el pliego decargos, que fue estructurada por el hecho de 6 providencias con orden de seguiradelante la ejecución proferidas en igual número de procesos ejecutivos. Pero elexpediente muestra que al momento de proferir el fallo disciplinario de primerainstancia solo 3 obligaciones quedaban sin pagar y de estas, dos fueron pagadasal momento de proferir el fallo de segunda instancia.10.3. No ha existido incumplimiento a la orden judicial de pago, que es cuando seestructura la falta. La disciplinada, viene cumpliendo conforme con susposibilidades económicas, que por cierto era reducida según muestra el acervoprobatorio y se reconoce en los mismos fallos disciplinarios.10.4. Las providencias disciplinarias demandadas se limitaron a señalar que laconducta de adquirir deudas fue reiterada e impenitente, sin hacer un examendetenido y minucioso sobre las causas o circunstancias de tiempo, modo y lugarque llevaron a la funcionaria a incumplir con sus obligaciones civiles, en aras deestablecer si su actuar estaba justificado o no.10.5. En cuanto a la condición de madre cabeza de familia, no comparte lasapreciaciones de la sala mayoritaria, en cuanto a que incurre en discriminación porrazón de género, la demandante es la que tiene a su cargo la manutención decuatro hijos, entre ellos uno que padece cáncer, y menos avala que se edifiqueuna nueva acusación señalando que puede demandar al padre de sus hijos.10.6. La ilicitud sustancial o la afectación al deber funcional no puede suponerse,tiene que ser materialmente demostrable, de manera que no basta con señalar enforma abstracta que la conducta reprochada dañó o pudo dañar la imagen de laPGN, sino que se necesita determinar o identificar un suceso claro que evidencieesa afectación al buen nombre de la entidad, y el desconocimiento de losprincipios de la función pública.5.- El recurso de apelación1311. La parte demandante presentó recurso de apelación contra la sentencia deprimera instancia, con base en los siguientes argumentos:13 Visible a folio 479 del expediente.Demandante: Luz Ángela Silva AyubeRadicado: 25000-23-42-000-2019-00912-01 (2576-2021)11.1. En cuanto a la prescripción de la acción disciplinaria la Sala únicamente hizouna evaluación probatoria superficial porque únicamente basaron su decisión en elnúmero de procesos judiciales sin tener en cuenta los siguientes aspectos: que laprescripción en materia disciplinaria opera en dos casos: el primero cuando la faltaes instantánea el término es de 5 años contados a partir de la ocurrencia de loshechos o de la consumación de la falta, en segundo lugar, cuando la falta espermanente o continuada, el término de prescripción se cuenta desde larealización del último acto. En el presente caso, la prescripción debió contarsedesde que la administración conoció de las medidas cautelares de los procesos enlos cuales la accionante estaba siendo ejecutada. Por tanto, la entidad debiósancionarla dentro de los 5 años siguientes al de conocimiento del hecho, envirtud del artículo 30 de la ley 734 de 200214, lo cual no ocurrió.11.2. La legislación no establece como tipo disciplinario que contraer deudas y quese inicien procesos ejecutivos en contra del servidor público, porque su actuar noestá atentando en contra de los principios de la función pública, ni laadministrativa, por cuanto su actuar no perjudica sus deberes como servidorpúblico, ya que la conducta de la demandante se encuentra desprovista de ilicitudsustancial en la medida en que con el comportamiento objeto de reproche no sehan desconocido los principios que rigen la función pública, en tanto que no hubomaterial probatorio que así lo demostrara, solo son conjeturas el supuestodecaimiento de la imagen de la entidad para la cual ella labora.11.3. Dentro del expediente disciplinario no se tuvo en cuenta el oficio suscrito porel jefe de la Oficina de Selección y Carrera, en el que informa que no existióalteración en el cumplimiento de sus funciones, ni existe a la fecha perturbacióndel servicio como consecuencia del supuesto incumplimiento de sus obligacionesciviles.11.4. La accionante no ha evadido de manera intencional el pago de esasobligaciones, sino por el contrario, las ha venido pagando de acuerdo con suscondiciones económicas, tan es así que antes de proferirse el fallo de primerainstancia disciplinario, solo tres obligaciones quedaban sin pagar, y de estas, dosfueron pagadas antes de emitirse el fallo de segunda instancia disciplinario.11.5. El tribunal no valoró adecuadamente el material probatorio aportado, comopor ejemplo, una certificación en la que consta que pagaba parte la educación desus hijos a través de préstamos a través del Fondo Nacional del Ahorro, que eranapalancados con sus cesantías.11.6. Finalmente señaló que el a quo además de que no tuvo en cuenta sucondición de madre cabeza de familia, desconoció el criterio de la CorteConstitucional expresado en la sentencia T-084 de 2018, en el que define que las14 Términos de prescripción de la acción disciplinaria. La acción disciplinaria prescribe en cincoaños, contados para las faltas instantáneas desde el día de su consumación y para las de carácterpermanente o continuado desde la realización del último acto.En el término de doce años, para las faltas señaladas en los numerales 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10 delartículo 48 y las del artículo 55 de este código.Cuando fueren varias las conductas juzgadas en un sólo proceso, la prescripción de las accionesse cumple independientemente para cada una de ellas.Demandante: Luz Ángela Silva AyubeRadicado: 25000-23-42-000-2019-00912-01 (2576-2021)autoridades, en sus trámites y actuaciones, no pueden exigir a las madres cabezade familia que demanden al padre de sus hijos.6.- Pronunciamiento en segunda instancia12. Las partes15 guardaron silencio en esta oportunidad procesal, también elMinisterio Público se abstuvo de presentar su concepto, tal como consta en elinforme de secretaría del 27 de octubre de 202116.II.- Consideraciones7.- Los problemas jurídicos13. Se circunscriben a resolver los siguientes interrogantes: (i) la autoridaddisciplinaria demandada incurrió en irregularidades procesales debido a que operóel fenómeno jurídico de la prescripción, y por lo tanto los actos acusados fueronexpedidos sin competencia? y, (ii) en los actos administrativos disciplinariosdemandados, la autoridad disciplinaria demandada valoró de manera inadecuadala tipicidad y la ilicitud sustancial?8.- Resolución del primer problema jurídico, referido a la prescripción de laacción disciplinaria14. Para resolver el primer problema jurídico propuesto, la Sala determinará (i) elmarco legal y la jurisprudencia respecto de la prescripción de la acción disciplinaria,(ii) estudio del caso en concreto.8.1.- Marco legal y jurisprudencia de la prescripción en materia disciplinaria15. La figura de la prescripción de la acción disciplinarla fue plasmada por primeravez en el ordenamiento jurídico, en el artículo 12 de la Ley 25 de 1974, con elsiguiente tenor: [l]a acción disciplinaria prescribe en 5 años contados a partir del últimoacto constitutivo de la falta . Luego el legislador señaló en el artículo 6 de la Ley 13 de1984 lo siguiente: [l]a acción disciplinaria prescribe en 5 años contados a partir del últimoacto constitutivo de la falta, término dentro del cual deberá igualmente imponerse lasanción . Posteriormente se expidió la Ley 200 de 1995, en cuyo artículo 34 seprevió la figura de la prescripción de la acción disciplinaria en los siguientes términos:[l]a acción disciplinaria prescribe en el término de 5 años. La prescripción de la acciónempezará a contarse para las faltas instantáneas desde el día de la consumación y desde larealización del último acto, en las de carácter permanente o continuado . La Ley 734 de2002 determinó en su artículo 30 la prescripción de la acción disciplinaria de lasiguiente forma: [l]a acción disciplinaria prescribe en cinco años, contados para las faltasinstantáneas desde el día de su consumación y para las de carácter permanente ocontinuado desde la realización del último acto. En el término de doce años, para las faltasseñaladas en los numerales 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10 del artículo 48. Cuando fueren varias lasconductas juzgadas en un solo proceso, la prescripción de las acciones se cumpleindependientemente para cada una de ellas. Parágrafo. Los términos prescriptivos aquí15 A índice 11 del expediente digitalizado en SAMAI, se observa memorial allegado vía correoelectrónico por la parte demandada, con renuncia al poder otorgado.16 Visible a folio 494 del expediente.Demandante: Luz Ángela Silva AyubeRadicado: 25000-23-42-000-2019-00912-01 (2576-2021)previstos quedan sujetos a lo establecido en los tratados internacionales que Colombiaratifique .16. Las normas antes trascritas fueron analizadas e interpretadas por la SecciónSegunda, Subsección B del Consejo de Estado en la sentencia del 23 de mayo de200217 dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta porÁlvaro Hernán Velandia Hurtado contra la PGN, en un asunto18 en el cual el actorargumentaba que había ocurrido la prescripción de la acción disciplinaria porque elacto administrativo sancionatorio que resolvió los recursos de la vía gubernativa nofue expedido y notificado dentro del plazo de 5 años contado desde la comisión de lafalta19. En este caso la Sección Segunda, Subsección B, acogió la tesis del actor,señaló que el legislador no había indicado cuál era el acto que imponía la sanción einterrumpía el término de prescripción, por lo cual consideró que la sanción se debíaconsiderar impuesta cuando se hubiere expedido y notificado el acto administrativodisciplinario inicial, pero si se interpusieron recursos cuando se expidiera y notificarael fallo disciplinario que los resolvía; en consecuencia, como la PGN no habíanotificado el acto administrativo disciplinario que resolvió un recurso de reposicióncontra el acto administrativo disciplinario de única instancia dentro del plazo de los 5años siguientes al de cometimiento de la falta, debían anularse los actosadministrativos acusados.17. Contra la anterior decisión la PGN interpuso recurso extraordinario de revisión, elcual fue decidido por la Sala Plena Contenciosa Administrativa del Consejo deEstado en sentencia del 29 de septiembre de 200920, en la que se revocó lasentencia de la Sección Segunda Subsección B de esta Corporación y se señaló queel acto administrativo que impone la sanción y en consecuencia interrumpe eltérmino de la prescripción era el principal -es decir, el de primera o única instanciasegún el caso-, pues es este el que define la conducta investigada como constitutivade falta disciplinaria y concreta la expresión de la voluntad de la administración,mientras que los actos que resuelven los recursos corresponden a una etapaposterior cuyo propósito no es emitir el pronunciamiento sino permitir a laadministración revisar su decisión. Así señaló la providencia en mención:Bajo este hilo conductor, y en la necesidad de unificar las posturas de las Seccionessobre el tema, asunto que precisamente constituyó el motivo para que el presenteproceso fuera traído por importancia jurídica a la Sala Plena, a continuación seexplicarán las razones esenciales por las cuales se considera que la tesis de reciboque debe imperar es la que proclama que la sanción disciplinaria se impone cuando17 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia de 23 de mayo de 2002, conponencia del consejero Jesús María Lemos Bustamante, expediente 17112.18 En este caso Álvaro Hernán Velandia Hurtado, General del Ejército, fue investigado ysancionado por la Procuraduría General de la Nación, por haber participado en la muerte (12 deseptiembre de 1987) y desaparición (el cadáver fue encontrado e identificado el 26 de julio de1990) de Nidia Erika Bautista (hechos ocurridos en el municipio de Guayabal - Cundinamarca).19 El demandante señaló que: (1) la falta disciplinaria fue cometida el 26 de julio de 1990, por lotanto el término de prescripción de 5 años vencía el 26 de julio de 1996, (2) dentro del término deprescripción la autoridad disciplina debía haber expedido y notificado no solo el fallo disciplinarioprincipal sino también expedido y notificado el fallo que resolviera los recursos interpuestos y (3) elacto sancionatorio disciplinario de única instancia por el cual fue sancionado se expidió el 5 de juliode 1995 y pero el acto administrativo que resolvió un recurso de reposición contra este si bien fueexpedido el 19 de julio de 1995 solo fue notificado el 25 de agosto de 1995, esto es por fuera deltérmino de prescripción de la acción disciplinaria.20 Sentencia de 29 de septiembre de 2009, con ponencia de la conejera Susana Buitrago Valencia,expediente 2003-00442-01.Demandante: Luz Ángela Silva AyubeRadicado: 25000-23-42-000-2019-00912-01 (2576-2021)concluye la actuación administrativa al expedirse y notificarse el acto administrativoprincipal, decisión que resuelve de fondo el proceso disciplinario. Es este el acto quedefine la conducta investigada como constitutiva de falta disciplinaria. En él seconcreta la expresión de la voluntad de la administración.Por su parte, los actos que resuelven los recursos interpuestos en vía gubernativacontra el acto sancionatorio principal no pueden ser considerados como los queimponen la sanción porque corresponden a una etapa posterior cuyo propósito no esya emitir el pronunciamiento que éste incluye la actuación sino permitir a laadministración que éste sea revisado a instancias del administrado. Así, la existenciade esta segunda etapa denominada vía gubernativa queda al arbitrio deladministrado que es quien decide si ejercita o no los recursos que legalmenteprocedan contra el acto.(...)Afirmar que la administración, además de estar en el deber de decidir y de notificardentro del término de cinco años a partir del acto constitutivo de la falta la actuaciónadministrativa sancionatoria también está obligada dentro de ese lapso a resolver losrecursos de la vía gubernativa e incluso a notificar el acto que resuelve el últimorecurso, es agregarle a la norma que consagra el término para ejercer la potestadsancionatoria disciplinaria una exigencia que no contempla y permite, finalmente,dejar en manos del Investigado, a su arbitrio, la determinación de cuándo se"impone" la sanción, porque en muchas ocasiones es del administrado de quiendependen las incidencias del trámite de notificación de las providencias.(...)Por el contrario, imponer la sanción disciplinaria dentro del término de cinco (5) añoscontados a partir del último acto constitutivo de la falta, significa que, como máximo,dentro de dicho plazo debe la autoridad pública expedir y notificar el actoadministrativo principal, es decir, el acto primigenio que resuelve y que pone fin a laactuación administrativa disciplinaria.(...)En su misión de unificar jurisprudencia, la Sala adopta la tesis según la cualentratándose de régimen sancionatorio disciplinario, la sanción se impone de maneraoportuna si dentro del término asignado para ejercer esta potestad, se expide y senotifica el acto que concluye la actuación administrativa sancionatoria, que es el actoprincipal o primigenio y no el que resuelve los recursos de la vía gubernativa.18. Contra esta sentencia de la Sala Plena Contenciosa Administrativa del Consejode Estado, Álvaro Hernán Velandia Hurtado interpuso acción de tutela, la cual fuedeclarada improcedente por la Sala de Conjueces de la Sección Cuarta del Consejode Estado en sentencia del 6 de marzo de 2014, proferida en el expediente 11001-03-15-000-2010-000764-3, el cual finalmente no fue seleccionado por la CorteConstitucional, según auto del 25 de julio de 2014.19. De acuerdo con lo expuesto, en materia de prescripción de la acción disciplinariala sentencia de unificación del 29 de septiembre de 2009 proferida por la Sala Plenade lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, definió que dentro deltérmino de los 5 años establecido por el artículo 30 de la Ley 734 de 2002, laautoridad disciplinaria competente solo debe proferir y notificar el acto administrativosancionatorio principal, esto es el de primera o única instancia, según se el caso, conel cual interrumpe el término de prescripción.8.2.- El caso en concreto20. De manera concreta, la Sala encuentra que a la fecha de abrirse la investigacióndisciplinaria, 16 de diciembre de 2013, así como al momento de proferirse el fallo deprimera instancia, 28 de noviembre de 2017, la accionante se encontraba pendientede efectuar el pago total de una de las obligaciones por las cuales la jurisdicciónDemandante: Luz Ángela Silva AyubeRadicado: 25000-23-42-000-2019-00912-01 (2576-2021)ordinaria le dictó sentencia con orden de seguir adelante la ejecución, quecorresponde a la siguiente:JuzgadoFecha de embargoMontoDemandanteJuzgado14Civil 31 de agosto de 2010$3.510.000Simón Kennedy BolívarMunicipal de BogotáMéndez21. Razón por la que hasta ese momento el incumplimiento reprochado como faltapersistía y por ende el término prescriptivo no corrió en contra de la autoridaddisciplinaria, quien conservaba la potestad para investigar la conducta endilgada.22. En consecuencia, en el presente caso no operó la prescripción de la accióndisciplinaria, y debido a ello, por este primer reparo no hay lugar a anular los actosadministrativos sancionatorios demandados.9.- Resolución del segundo problema jurídico, referido a que la autoridaddisciplinaria demandada, valoró de manera inadecuada la tipicidad y lailicitud sustancial9.1.- Elementos de la responsabilidad disciplinaria23. En materia disciplinaria la responsabilidad implica el análisis de la conducta delsujeto disciplinable desde 3 diversos factores a saber: la tipicidad21, la ilicitudsustancial22 y la culpabilidad23, los cuales por el diseño y estructura del derechodisciplinario adquieren connotaciones especiales diferentes de los decantados porotras manifestaciones del ius puniendi del Estado24.9.1.1.- Tipicidad24. La tipicidad como categoría dogmática del derecho disciplinario encuentra surazón de ser en el principio de legalidad como expresión del debido proceso queimplica que nadie puede ser juzgado si no por una infracción, falta o delito descritopreviamente por la ley. En efecto, el artículo 29 de la Constitución Política imponeque nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se leimputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formaspropias de cada juicio . Este principio cumple con la función de garantizar, por unlado, la libertad y seguridad individuales al establecer en forma anticipada, clara einequívoca qué comportamientos son sancionados, y de otro proteger la seguridadjurídica.25. En lo que se refiere a la tipicidad, el régimen disciplinario se caracteriza, adiferencia del penal, porque las conductas constitutivas de falta disciplinaria estánconsignadas en tipos abiertos y en blanco, ante la imposibilidad del legislador de21 Artículo 4; 23; 43 # 9; 184 # 1 C.D.U.22 Artículo 5 C.D.U.23 Artículo 13; 43 # 1; 44 parágrafo C.D.U.24 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Consejera ponente: Dra. Sandra LissetIbarra Vélez. Sentencia de 19 de febrero 2015. Expediente N :11001-03-25-000-2012-00783-00.Demandante: Alfonso Ricaurte Riveros. En esta providencia la Subsección identificó y analizó losfactores que determinan la responsabilidad explicando la forma como estos influyen en ladeterminación de la sanción así como las diferencias en relación con el derecho penal.Demandante: Luz Ángela Silva AyubeRadicado: 25000-23-42-000-2019-00912-01 (2576-2021)contar con un listado detallado de comportamientos donde se subsuman todasaquellas conductas que están prohibidas a las autoridades o de los actosantijurídicos de los servidores públicos. Por lo tanto, las normas disciplinariastienen un complemento compuesto por disposiciones que contienen prohibiciones,mandatos y deberes, al cual debe remitirse el operador disciplinario para imponerlas sanciones correspondientes, circunstancia que sin vulnerar los derechos de losprocesados permite una mayor adaptación del derecho disciplinario a susobjetivos25.26. Ahora bien, en cuanto a los tipos abiertos y los tipos en blanco26, lajurisprudencia constitucional se ha referido a ellos de manera indistinta, para dar aentender que se trata de aquellas descripciones legales constitutivas de faltadisciplinaria, que precisan la remisión a otras normas a fin de completar el sentidodel precepto. De manera puntual, en la sentencia C-818 de 200527, la Cortesostuvo que los tipos abiertos son aquellas infracciones disciplinarias que ante laimposibilidad del legislador de contar con un listado detallado de comportamientos que sesubsumen en las mismas, remiten a un complemento normativo, integrado por todas lasdisposiciones en las que se consagren deberes, mandatos y prohibiciones que resultenaplicables a los servidores públicos. Así, la tipicidad en las infracciones disciplinarias sedetermina por la lectura sistemática de la norma que establece la función, la orden o laprohibición y aquella otra que de manera genérica prescribe que el incumplimiento detales funciones, órdenes o prohibiciones constituye una infracción disciplinaria . Enrelación con los tipos en blanco, esa Corporación señaló que apuntan a preceptosque requieren de una remisión normativa para completar su sentido28 bajo lacondición de que se verifique la existencia de normas jurídicas precedentes quedefinan y determinen, de manera clara e inequívoca, aquellos aspectos de los queadolece el precepto en blanco .27. El proceso de adecuación típica supone la comprobación lógica y razonada dela relación de subsunción entre la descripción legal de la conducta disciplinable yla desplegada por el sujeto activo, de lo cual surge a su vez, una relación decontrariedad entre el comportamiento de quien tiene a su cargo el ejercicio defunciones públicas y el deber presuntamente incumplido. El análisis de la tipicidades un apartado fundamental en la motivación del acto administrativo que imponeuna sanción disciplinaria y dentro del mismo la autoridad cuenta con un margen deinterpretación más amplio que el que se encuentra en el derecho penal, pues laprecisión con la cual deben estar descritos los comportamientos disciplinariamentereprochables tiene una mayor flexibilidad al concebido en materia criminal, ante ladificultad de que la ley haga un listado detallado de todas las conductasconstitutivas de falta29; como consecuencia de ello se ha avalado, desde un puntode vista constitucional30, la inclusión de conceptos jurídicos indeterminados y la25 Sobre la vigencia del sistema de tipos abiertos en el ámbito disciplinario ver entre otras lassentencias C-181 de 2002 y C-948 de 2002.26 Sentencias C-404 de 2001 y C-818 de 2005.27 Sentencia C-401 de 2001.28 Ibidem.29 Al respecto la Corte Constitucional en la sentencia C-404 de 2001 indicó la naturaleza de lasconductas reprimidas, los bienes jurídicos involucrados, la teleología de las facultadessancionatorias, los sujetos disciplinables y los efectos jurídicos que se producen frente a lacomunidad, hacen que la tipicidad en materia disciplinaria admita -en principio- cierta flexibilidad ,posición reiterada en sentencias C-818 de 2005 y C-030 de 2012.30 Sentencias de la Corte Constitucional C-393 de 2006.Demandante: Luz Ángela Silva AyubeRadicado: 25000-23-42-000-2019-00912-01 (2576-2021)formulación de los tipos abiertos y en blanco que están redactados con unaamplitud tal que hace necesario remitirse a otras normas en las que se encuentrenestipulados los deberes, las funciones o las prohibiciones que se imponen en elejercicio del cargo, y que exigen un proceso de hermenéutica sistemática lógicaque demuestre en forma congruente cómo la conducta investigada se subsume enla descrita por la ley.28. Conviene aclarar que los conceptos jurídicos indeterminados, entendidoscomo aquellos conceptos de valor o de experiencia utilizados por el legislador, quelimitan o restringen el alcance de los derechos y de las obligaciones que asumen losparticulares o las autoridades públicas 31, son admisibles en la forma de infraccionesadministrativas siempre que las remisiones a otras normas o a otros criteriospermitan determinar los comportamientos censurables, pues de permitirse que eloperador sea quien defina la conducta sancionable de manera discrecional sinreferentes normativos precisos se desconocería el principio de legalidad32.29. Así las cosas, quien adelanta la investigación disciplinaria dispone de uncampo amplio para establecer si la conducta investigada se subsume o no en lossupuestos de hecho de los tipos legales correspondientes, y si fue cometida condolo o con culpa, es decir, en forma consciente y voluntaria o con violación de undeber de cuidado, lo mismo que su mayor o menor grado de gravedad, sin queello sea una patente para legitimar posiciones arbitrarias o caprichosas.9.1.2.- Ilicitud sustancial30. Respecto de la antijuridicidad, que tiene que ver con el ilícito disciplinario, laSala acoge la jurisprudencia de la Corte Constitucional en el sentido de que, en elderecho disciplinario, la antijuridicidad no se basa en el daño a un bien jurídicotutelado y/o protegido, sino en el incumplimiento de los deberes funcionales delservidor público33. Por esto ha explicado que la valoración de la lesividad de lasconductas que se han consagrado como faltas disciplinarias frente al serviciopúblico es una tarea que compete al legislador, quien ha de realizar tal apreciaciónal momento de establecer los tipos disciplinarios en la ley; en tal medida, nocompete a la autoridad disciplinaria que aplica la ley efectuar un juicio genérico delesividad de las conductas reprochadas -lo que ya ha realizado el legislador- sinoefectuar un juicio de antijuridicidad basado en la infracción del deber funcional, lacual -se presume- genera de por sí un desmedro, legislativamente apreciado,sobre la función pública encomendada al servidor público disciplinado34. De estamanera, la relación de sujeción de los destinatarios de la acción disciplinaria con el31 Véanse las sentencias C-818 de 2005, C-762 de 2009, C-343 de 2006, C-030 de 2012, entreotras.32 En la sentencia C-530 de 2003, admitió que siempre y cuando dichos conceptos seandeterminables en forma razonable, esto es, que sea posible concretar su alcance, en virtud deremisiones normativas o de criterios técnicos, lógicos, empíricos, o de otra índole, que permitanprever, con suficiente precisión, el alcance de los comportamientos prohibidos y sancionados. Porel contrario, si el concepto es a tal punto abierto, que no puede ser concretado en forma razonable,entonces dichos conceptos desconocen el principio de legalidad, pues la definición delcomportamiento prohibido queda abandonada a la discrecionalidad de las autoridadesadministrativas, que valoran y sancionan libremente la conducta sin referentes normativosprecisos . reiterado en C-406 de 2004 y C-030 de 2012.33 Sentencia C-948 de 2002.34 Sentencia C-393 de 2006.Demandante: Luz Ángela Silva AyubeRadicado: 25000-23-42-000-2019-00912-01 (2576-2021)Estado requiere la existencia de controles que operan a manera de reglas, cuyainfracción, sin justificación alguna, consolida la antijuridicidad de la conducta; sinque la ilicitud sustancial comprenda el resultado material, pues la ausencia de esteno impide la estructuración de la falta disciplinaria.9.1.3.- Culpabilidad31. Este factor de la culpabilidad está expresamente regulado en el artículo 13 dela Ley 734 de 2002, el cual dispuso que en materia disciplinaria queda proscritatoda forma de responsabilidad objetiva y las faltas sólo son sancionables a títulode dolo o culpa, lo cual significa, en términos de la jurisprudencia constitucional,que el titular de la acción disciplinaria no solo debe demostrar la adecuación típicay la antijuridicidad de la conducta, pues esta debe afectar o poner en peligro losfines y las funciones del Estado, sino también le corresponde probar laculpabilidad del sujeto pasivo, manifestando razonadamente la modalidad de laculpa35, principio legal que deriva del mandato señalado en el artículo 29 superioren virtud del cual toda persona se presume inocente mientras no se le hayadeclarado judicialmente culpable36.32. El contenido de los grados de culpabilidad sancionables en materiadisciplinaria -dolo y culpa-, puede establecerse, como lo ha definido la Sala Plenade lo Contencioso Administrativo37, para el dolo atendiendo al código penal -porremisión expresa del artículo 21 de la Ley 734 de 2002- y para la culpa deconformidad con el parágrafo del artículo 44 de la Ley 734 de 2002 en el cual sedefinen los conceptos de culpa gravísima -ignorancia supina, desatención elemental oviolación manifiesta de reglas de obligatorio cumplimiento- y culpa grave -inobservanciadel cuidado necesario que cualquier persona del común imprime a sus actuaciones-. Enese orden, es en el análisis de la culpabilidad donde se valora el aspecto subjetivode la conducta, siendo este factor el que determina si en un caso concreto seaplicó o no responsabilidad objetiva y para el cual en nada influye o tieneimportancia a efectos de responsabilidad la causación o no de un daño.9.2.- Valoración del juicio de imputación que la PGN hizo en el procesodisciplinario, respecto de la conducta de la demandante9.2.1.- Análisis del tipo disciplinario endilgado a la demandante33. Como bien se expuso en la contestación de la demanda, el tipo disciplinarioachacado a la demandante estuvo consignado en el artículo 41.13 de la Ley 200de 1995, de la siguiente manera: [e]stá prohibido a los servidores públicos: [ ] 13. Elreiterado e injustificado incumplimiento de sus obligaciones civiles, laborales, comercialesy de familia [ ] .34. La Corte Constitucional declaró la exequibilidad de la disposición comentada, através de la sentencia C-728 de 2000, en la que argumentó lo siguiente:35 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 19 de febrero 2015,expediente 11001-03-25-000-2012-00783-00.36 Sentencia C-155 de 2002.37 Consejo de Estado, Sala Plena Contenciosa del Consejo de Estado, auto de marzo de 2015,expediente 2014-03799-00.Demandante: Luz Ángela Silva AyubeRadicado: 25000-23-42-000-2019-00912-01 (2576-2021)El fin de la norma bajo examen es el de garantizar que los servidores públicosrespondan al modelo del ciudadano cumplidor de sus obligaciones legales y queno lesionen la imagen pública del Estado. Detrás de este objetivo puedenencontrarse varias razones: por un lado, que los funcionarios son la representaciónmás visible del Estado y se espera que sus actuaciones concuerden con lasvisiones que se proponen acerca de la colectividad política y del papel de cadauno de los asociados dentro de ella; por otro lado, que los servidores públicos sonlos encargados de realizar las actividades estatales en beneficio de los ciudadanosy que, en consecuencia, deben brindar con su vida personal garantía de que en eldesarrollo de sus labores responderán a los intereses generales de la comunidad;de otra parte, que, en la medida de lo posible, los servidores públicos esténliberados de los inconvenientes y los trastornos que generan las continuas reyertasy desavenencias derivadas del incumplimiento de las obligaciones privadas, demanera que puedan dedicarse de lleno a sus labores y que no involucren a lasentidades estatales en esos conflictos; y, finalmente, que los funcionarios no seamparen en su calidad de servidores del Estado para cometer desafueros, bajo elentendido de que su condición infunde temor en los afectados por sus acciones.[ ]lo que se sancionaría disciplinariamente no sería el incumplimiento de unadeterminada obligación civil, comercial, laboral o de familia, sino la sistemáticavulneración del orden jurídico por parte de un servidor público. Es decir, no setrataría de castigar incumplimientos determinados, sino la actitud de un funcionariode transgresión metódica del ordenamiento. En un momento dado, la acumulaciónde incumplimientos de las obligaciones legales por parte de un servidor públicoadquiere una entidad, una sustancia propia, distinta de la de cada uno de loshechos que configuran esa invariable actitud de desacato a las normas jurídicas.Es precisamente esa conducta autónoma y propia la que podría llegar a sersancionada. [ ] Lo que se estaría calificando en el proceso disciplinario no es lainsatisfacción de obligaciones, sino la burla sistemática del ordenamiento jurídicopor parte de un servidor público, con todas las consecuencias negativas que ellogenera para el Estado.El Estado establece un orden jurídico y los servidores públicos son los principalesencargados de que impere en la vida social. Los funcionarios deben, entonces,velar por la aplicación y el cumplimiento de las normas constitucionales y legales.Si ello es así, sufre gran mengua la imagen y legitimidad del Estado, cuando algúnservidor público se convierte en un violador impenitente del orden jurídico. Esaconducta atenta contra el buen nombre de la actividad estatal y contra el interés detodo Estado democrático participativo de generar con los ciudadanos una relaciónde cercanía y confianza.La Carta Política señala que a los servidores públicos se les podrán imponerobligaciones y restricciones complementarias a las de los demás ciudadanos, yentre ellas cabe la de exigirles un comportamiento ajustado a derecho en su vidaprivada, de manera que no afecten la imagen del Estado. [ ] la norma esadecuada para el fin que se pretende, en la medida en que de ella se derivansanciones para los servidores públicos que vulneren ese requisito, penas que seespera que sirvan de freno o de advertencia para todos los funcionarios.[ ]No se trata entonces de sancionar al servidor que alguna vez incumple unaobligación, sino al funcionario que de manera metódica e impenitente desatiendesus compromisos legales, sin tener ninguna justificación para su conducta.Obsérvese que si bien el fin de la norma es lograr que los servidores públicos seorienten hacia el modelo del buen ciudadano, no exige que sean siempre y en todaocasión -sin miramiento alguno- cumplidos con sus obligaciones, sino que no seandescaradamente irrespetuosos con sus obligaciones legales. Así pues, el servidorpúblico que podría llegar a ser sancionado por la incursión en esta prohibiciónDemandante: Luz Ángela Silva AyubeRadicado: 25000-23-42-000-2019-00912-01 (2576-2021)sería aquel que es contumaz en su conducta, indiferente ante los perjuicios que lecausa a los demás particulares a los que les incumple los compromisos y ante eldaño que genera para la imagen de las instituciones estatales. Por lo tanto, [ ] lanorma demandada no constituye una interferencia exorbitante en la esfera privadade los servidores públicos, y que las restricciones que se derivan de ella están enarmonía con el beneficio que se espera lograr.[ ]la norma persigue disuadir a los servidores públicos de violar sus obligacionesjurídicas, lo cual habría de beneficiar a sus acreedores. Para ello dispone que losservidores pueden ser objeto de una serie de sanciones, que, ciertamente, no sonlas más drásticas de todas. La norma, entonces, sí consulta con los interesesparticulares que estarían en juego, en la medida en que espera que la amenaza dela sanción motive al servidor incumplido a honrar sus obligaciones.el objetivo de la prohibición es, en primera instancia, evitar el perjuicio quegenera para las instituciones estatales el contar entre sus colaboradores conservidores incorregiblemente quebrantadores del ordenamiento jurídico. Por eso,no puede entenderse que sea contraproducente e irrazonable el que comoconsecuencia de una sanción por el incumplimiento de obligaciones resultenalgunos intereses particulares perjudicados, pues dentro del marco de su libertadde configuración normativa, el legislador puede, dentro de ciertos límites,anteponer el bien público -en este caso sancionar al servidor que perjudica laimagen de las entidades estatales- a los intereses particulares de distintaspersonas.[ ]Por lo tanto, debe concluirse que se declarará la constitucionalidad de la norma,bajo el entendido de que la investigación disciplinaria acerca del reiterado einjustificado incumplimiento de las obligaciones del servidor público sólo podráiniciarse con base en sentencias proferidas por las respectivas jurisdicciones, enlas que se declare que el funcionario no ha dado cumplimiento oportuno a susobligaciones legales .35. La referida prohibición fue reeditada en el artículo 35.11 de la Ley 734 de2002, así: [a] todo servidor público le esta prohibido: [ ] 11. Incumplir de manerareiterada e injustificada obligaciones civiles, laborales, comerciales o de familia impuestasen decisiones judiciales o admitidas en diligencia de conciliacion . La CorteConstitucional declaró la exequibilidad de la norma ejusdem, a través de lasentencia C-949 de 2002, en la medida en que no habiendo variado sustancialmentelas circunstancias sociales e históricas conforme a las cuales se expidió la norma acusada[que se estudiaron en la sentencia C-728 de 2000], no encuentra la Corte motivo algunopara declarar la inconstitucionalidad de dicha disposición .9.2.2.- Caso concreto36. De acuerdo con lo expuesto, la prohibición -aplicable a todo servidor público- de[i]ncumplir de manera reiterada e injustificada obligaciones civiles, laborales, comercialeso de familia impuestas en decisiones judiciales o admitidas en diligencia de conciliacionademás de los obvios requisitos de reiteración y ausencia de justificación, llevaimplícita los siguientes elementos derivados de la jurisprudencia constitucionaltrascrita:La investigación disciplinaria acerca del reiterado e injustificado incumplimientode las obligaciones del servidor público sólo podrá iniciarse con base enDemandante: Luz Ángela Silva AyubeRadicado: 25000-23-42-000-2019-00912-01 (2576-2021)sentencias proferidas por las respectivas jurisdicciones, en las que se declareque el funcionario no ha dado cumplimiento oportuno a sus obligacioneslegales.El servidor público que podría llegar a ser sancionado por la incursión en estaprohibición sería aquel que es contumaz en su conducta, es decir, terco,obstinado, porfiado, pertinaz, indiferente ante los perjuicios que le causa a losdemás particulares a los que les incumple los compromisos, a pesar de lasconsecuencias legales negativas de su conducta.No se trata de sancionar al servidor que alguna vez incumple o no cumpleoportunamente con algunas de sus obligaciones, sino al funcionario que demanera metódica, sistemática, impenitente, incorregible, descaradamenteirrespetuosa desatiende sus compromisos legales, mostrando indiferencia antelos perjuicios que pueda ocasionar a los acreedores perjudicados.37. En los fundamentos jurídicos 3.3 a 3.10 se explicó que la PGN sancionó a lademandante por haber incurrido a título de culpa leve, en la prohibición señaladaen el artículo 35.11 de la Ley 734 de 2002, consistente en incumplir de manerareiterada e injustificada obligaciones civiles [ ] impuestas en decisiones judiciales ,porque (i) diferentes juzgados civiles de Bogotá le habían impuesto quincemedidas de embargo por la mora en el pago de igual número de créditos, (ii) sibien ella es madre cabeza de familia y estaba atravesando por apremiantescalamidades domésticas, como el ingreso de sus hijos a la universidad y el cáncerde uno de ellos, debió ser cuidadosa y prudente, y no endeudarse más de lo quesu salario le permitía, y (iii) aunque su desempeño laboral fue calificado comosatisfactorio, excelente y sobreasaliente, su comportamiento descuidado afectó labuena imágen de la institución.38. La Sala considera sobre el particular, que el juicio de adecuación típica que laProcuraduría realizó respecto de la conducta de la demandante es equivocado,por las siguientes razones:38.1. En primer lugar porque si bien al momento de abrirse la indagaciónpreliminar -16 de abril de 2013-, contra la demandante existían quince órdenes deembargo emitidas por diferentes jueces civiles de Bogotá, lo cierto es que almomento de formularle el pliego de cargos y de expedirse la sanción disicplinariaen primera instancia -28 de noviembre de 2017- sólo estaban pendientes de pagotres de sus obligaciones, es más, para la fecha de expedición del actoadministrativo sancionatorio de segunda instancia -4 de septiembre de 2018-, soloquedaba pendiente por saldar una obligación, por lo que se trató de unincumplimiento determinado transitorio o temporal y no de una transgresiónmetódica y sistemática del ordenamiento jurídico.38.2. Lo anterior es demostrativo de que no se trataba de una servidora que teníapor constumbre incumplir sus obligaciones civiles de manera metódica,impenitente, contumaz, incorregible, indiferente descarada, porfiada -como lo exigela jurisprudencia constitucional-, pues pese a que temporal y transitoriamente nopagó oportunamente sus deudas, al punto que por ello fueron iniciados en suDemandante: Luz Ángela Silva AyubeRadicado: 25000-23-42-000-2019-00912-01 (2576-2021)contra varios procesos ejecutivos en los que se libraron quince ordenes deembargo, también es evidente que tuvo la voluntad constante y progresiva depago, ya que entre 2013 y 2018 saldó la mayoría de los créditos, quedandopendiente de pago solo uno de ellos.38.3. Es claro entonces que no hubo incumplimiento reiterado e injustificado a laorden judicial de pago, porque la accionante estaba pagando sus obligacionesciviles en la medida de sus posibilidades, en virtud a que está demostrado el pagoprogresivo de las obligaciones contraídas, acreditándose el interés de la servidorade ponerse al día con sus acreedores, y en esa medida, no ha existidoincumplimiento a la orden de pago, que es cuando se estructura la falta.38.4. En segundo lugar, porque la mora temporal o transitoria en el pago de lasobligaciones dinerarias en que incurrió la demandante, no fue de manerainjustificada, metódica o deliberada -como lo exige el artículo 35.11 de la Ley 734 de2002-, sino que estuvo motivada por dos situaciones que tuvo que afrontar comomadre cabeza de familia, que fueron: (a) el ingreso a la universidad de tres de sushijos y (b) que a uno de ellos le diagnosticaron cáncer, circunstancias que fueronreconocidas, valoradas e inexplicablemente desechadas por la autoridaddisciplinaria con el argumento de que la actora debió ser cuidadosa y prudente, yno endeudarse más de lo que su salario le permitía y, que su comportamientodescuidado afectó la buena imágen de la institución, tesis que la Sala no acoge envirtud de las difíciles circunstancias familiares por las que estaba atravesando ladisciplinada, y porque nunca desconoció sus deudas, sino que al contrario demanera progresiva las fue saldando. Es claro entonces, que para que seconstituya la falta endilgada a la accionante, el incumplimiento a la orden judicialde pago tiene que ser injustificado, y se evidencia que en los fallos disciplinariosno se hizo análisis alguno al respecto, no se hizo un examen detenido y minuciosorespecto de las causas o circunstancias que llevaron a la funcionaria a incumplirtemporalmente con algunas de sus obligaciones civiles, esto para poderestablecer si su actuar estaba justificado o no.39. Aunado a lo anterior, la Sala considera que en el sub judice tampoco seencuentra acreditado el elemento de la ilicitud sustancial, por cuanto no sedemostró una afectación real a la función pública, es decir, no se logró determinarsi la conducta reprochada tuvo la trascendencia suficiente para menguar o debilitarla imagen de la entidad estatal o que definitivamente el incumplimiento temporalde las obligaciones civiles adquiridas repercutió en la confianza que tienen laciudadanía en la institución o entidad pública, más aún si tiene en cuenta que elcargo desempeñando por la demandante es de bajo rango en la entidad. La ilicitudsustancial o la afectación al deber funcional no puede suponerse, tiene que serreal, de manera que no basta con señalar de forma abstracta que la conductareprochada dañó o pudo dañar la imagen del Estado, se necesita determinar oidentificar el suceso claro que evidencia la afectación al buen nombre de laentidad, y el desconocimiento de los principios de la función pública.9.3.- Estudio del caso desde una perspectiva de género40. Desde 1945, la Carta de las Naciones Unidas y la Declaración Universal de losDerechos Humanos (1948) proscriben la discriminación contra la mujer yDemandante: Luz Ángela Silva AyubeRadicado: 25000-23-42-000-2019-00912-01 (2576-2021)propugnan por hacer efectivos los derechos y libertades de todas las personas, sindistinción por razones del sexo. En materia laboral, la Recomendación núm. 23 dela OIT de 1965, sobre el empleo de las mujeres con responsabilidades familiares,exhorta a los estados a alentar, facilitar o asegurar el establecimiento de servicios quepermitan a las mujeres cumplir armoniosamente sus varias responsabilidades familiares yprofesionales (artículo 1), y fomentar una más amplia comprensión pública de losproblemas de esas trabajadoras, a fin de desarrollar una política de la comunidad y unacorriente de opinión que contribuyan a ayudarlas a atender sus responsabilidadesfamiliares y profesionales (artículo 2).41. La Convención sobre la Eliminación de todas las formas de discriminacióncontra la mujer-CEDAW, desde 1981, garantiza como derecho exigible frente a losEstados miembros la abolición de todo tipo de discriminación contra la mujer,incluidas las relativas al género acordes con las cuales los derechos de la mujer,al margen de su edad, no tendrían porqué ser valorados a la luz de estereotipossociales y culturales que anulan su identidad, cercenan su individualidad ysubrogan en favor del hombre su libertad.42. A partir de la Ley 51 de 1981, por la cual se ratificó esa Convención, queconstituye uno de los principales instrumentos internacionales de los derechoshumanos, el Estado colombiano se obligó, en sus distintas esferas política,económica, social, cultural y civil o en cualquier otra, a eliminar toda distinción,exclusión o restricción basada en el sexo, que tenga por objeto o resultadomenoscabar o anular el reconocimiento, goce o ejercicio por la mujer de susderechos, independientemente de su estado civil -art. 1- y a protegerjurídicamente, a través de sus tribunales nacionales competentes, los derechos dela mujer sobre una base de igualdad con los del hombre y a defenderlaefectivamente contra todo acto de discriminación -art. 2-, entre los cuales secuenta, a título enunciativo, impedir el pleno desarrollo y adelanto de la mujer, conel objeto de garantizarle el ejercicio y el goce de los derechos humanos y laslibertades fundamentales en igualdad de condiciones con el hombre -art. 3- y lapermanencia de los patrones socioculturales de conducta de hombres y mujeres,los prejuicios, las prácticas consuetudinarias y de cualquier otra índole que esténbasados en la idea de la inferioridad o superioridad de cualquiera de los sexos oen funciones estereotipadas de hombres y mujeres -art. 5-.43. Conforme con la orientación de este tratado internacional sobre derechoshumanos, es dable concluir que cualquier forma de discriminación contra la mujeratenta contra su dignidad y la igualdad de sus derechos, le dificulta participar enlas mismas condiciones que el hombre, en las distintas esferas política, social,económica, cultural y familiar a las que tiene derecho a acceder y le niega el plenodesarrollo y ejercicio de sus derechos y libertades.44. Además, la Conferencia General de la Organización Internacional del Trabajo,convocada en Ginebra por el Consejo de Administración de la OficinaInternacional del Trabajo, y congregada en dicha ciudad el 3 junio 1981 en susexagésima séptima reunión, considerando que muchos de los problemas con que seenfrentan todos los trabajadores se agravan en el caso de los trabajadores conresponsabilidades familiares , adoptó el Convenio 156, ratificado recientemente porColombia mediante Ley 2305 de 2023, en el que se estableció que con miras aDemandante: Luz Ángela Silva AyubeRadicado: 25000-23-42-000-2019-00912-01 (2576-2021)crear la igualdad efectiva de oportunidades y de trato entre trabajadores y trabajadoras,cada Miembro deberá incluir entre los objetivos de su política nacional el de permitir quelas personas con responsabilidades familiares que desempeñen o deseen desempeñar unempleo ejerzan su derecho a hacerlo sin ser objeto de discriminación y, en la medida delo posible, sin conflicto entre sus responsabilidades familiares y profesionales (artículo3), las autoridades y organismos competentes de cada país deberán adoptar medidasapropiadas para promover mediante la información y la educación una mejor comprensiónpor parte del público del principio de la igualdad de oportunidades y de trato entretrabajadores y trabajadoras y acerca de los problemas de los trabajadores conresponsabilidades familiares, así como una corriente de opinión favorable a la solución deesos problemas (artículo 6), la responsabilidad familiar no debe constituir de por sí unacausa justificada para poner fin a la relación de trabajo (artículo 7), las disposicionesdel presente Convenio podrán aplicarse por vía legislativa, convenios colectivos,reglamentos de empresa, laudos arbitrales, decisiones judiciales, o mediante unacombinación de tales medidas, o de cualquier otra forma apropiada que sea conforme a lapráctica nacional y tenga en cuenta las condiciones nacionales (artículo 8).45. En adición, la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicarla Violencia contra las Mujeres, conocida también como Convención de Belém doPará, ratificada por la Ley 248 de 1995, define los tipos de violencia, sus ámbitos,la responsabilidad del Estado en materia de atención, prevención, sanción ypropende por el pleno reconocimiento de la dignidad de la mujer, su libertad,integridad física, psíquica, moral, el derecho a ser valorada y educada libre depatrones estereotipados de comportamiento, prácticas sociales, culturalesbasadas en conceptos de inferioridad o subordinación y a una vida libre deviolencia y discriminación. En la Convención se puntualiza que la violencia contrala mujer es una ofensa a la dignidad humana y una manifestación de lasrelaciones de poder históricamente desiguales entre hombres y mujeres.46. Así mismo, la Constitución Política no solamente impone la prevalencia de lostratados internacionales ratificados, que reconocen los derechos humanos -art. 93-,sino que hace lo propio al garantizar, con carácter vinculante, el respeto por ladignidad humana de la mujer y el hombre en igualdad de condiciones -art. 1-, laefectividad de los principios, derechos y deberes, la participación de todos en lasdecisiones que los afectan -art. 2- y su igualdad con el hombre frente a la ley,insistiendo en que tienen iguales derechos y oportunidades, que la mujer no podráser sometida a ninguna clase de discriminación y que el Estado debe promover lascondiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptar medidas en favor degrupos discriminados -arts. 13 y 43-.47. Particularmente en Iberoamérica, la perspectiva de género en laadministración de justicia encuentra sustento, por ejemplo38, en las Reglas deBrasilia sobre Acceso a la Justicia de Personas en Condiciones de Vulnerabildiad,aprobadas durante la XIV Cumbre Judicial Iberoamericana en 200839, en las quese reconoció como sujetos en condición de vulnerabilidad y beneficiarios de esasreglas aquellas personas que, por razón de su edad, género, estado físico o mental, opor circunstancias sociales, económicas, étnicas y/o culturales, encuentran especiales38 Remítase a los Encuentros de Magistradas de los Altos Organismos Judiciales de América Latina y elCaribe denominado Por una Justicia de Género donde se concertaron políticas para introducir la perspectivade género en las decisiones judiciales.39 En la que participó Colombia.Demandante: Luz Ángela Silva AyubeRadicado: 25000-23-42-000-2019-00912-01 (2576-2021)dificultades para ejercitar con plenitud ante el sistema de justicia los derechos reconocidospor el ordenamiento jurídico. En esa oportunidad, se identificó a las mujeres comopersonas vulnerables por los obstáculos sociales para materi alizar el disfrute desus derechos ante el sistema de justicia y se recomendó a los Estados el impulsode las medidas necesarias para eliminar la discriminación contra la mujer en el acceso alsistema de justicia para la tutela de sus derechos e intereses legítimos, logrando laigualdad efectiva de condiciones. Se prestará una especial atención en los supuestos deviolencia contra la mujer, estableciendo mecanismos eficaces destinados a la protecciónde sus bienes jurídicos, al acceso a los procesos judici ales y a su tramitación ágil yoportuna 40.48. Concretamente en Colombia, el Consejo Superior de la Judicatura a través delAcuerdo PSAA08-4552 de 2008, introdujo la política de género en la RamaJudicial con el objetivo de promover la igualdad de oportunidades entre mujeres yhombres y la no discriminación por género en las decisiones judiciales, en el serviciopúblico de la administración de justicia, y en el funcionamiento interno de la RamaJudicial para lo cual determinó que los jueces y juezas procurarían, en ejercicio desu autonomía e independencia, de acuerdo con el ordenamiento jurídico nacionale internacional, dar aplicación a las normas vigentes en materia de género.49. En ese sentido, la Comisión de Género de la Rama Judicial, creada a partir dedicho Acuerdo como un órgano encargado de orientar e impulsar el desarrollo de laequidad de género y el cumplimiento de sus objetivos y planes de acción encaminados agarantizar la igualdad y la no discriminación de las mujeres en el acceso a laadministración de justicia , presentó un documento denominado Los derechos de lasmujeres y la perspectiva de género. Un marco jurídico para la acción judicial 41, en elque señaló:Los magistrados (as) y los jueces (zas) para dar cumplimiento a toda la normativanacional e internacional que plantea el reconocimiento del principio de igualdad yla garantía de la no discriminación en razón del género, deben tener una menteabierta al cambio, sin adherencias a una forma de entender la problemática deforma estereotipada y además tener la capacidad de integrar el tema de unamanera sistémica, no fragmentada o aislada. Enfrentar este tema con una menteabierta, requiere estar consciente de los estereotipos y preconceptos que cada unade nosotros ha interiorizado.Es menester conocer la realidad del contexto donde se desarrolla el tema ydespojarse de los prejuicios y de los estereotipos que circundan la sociedad. Valela pena insistir en la responsabilidad que tienen todas las personas que de algunamanera están vinculadas con la administración de justicia, especialmente quienesdeciden, como son los magistrados (as) y los jueces (zas), para romper los40 Reglas de Brasil. Sección 2 . Numeral 8 - Género. La discriminación que la mujer sufre en determinadosámbitos supone un obstáculo para el acceso a la justicia, que se ve agravado en aquellos casos en los queconcurra alguna otra causa de vulnerabilidad. (18) Se entiende por discriminación contra la mujer todadistinción, exclusión o restricción basada en el sexo que tenga por objeto o resultado menoscabar o anular elreconocimiento, goce o ejercicio por la mujer, independientemente de su estado civil, sobre la base de laigualdad del hombre y la mujer, de los derechos humanos y las libertades fundamentales en las esferaspolítica, económica, social, cultural y civil o en cualquier otra esfera. (19) Se considera violencia contra lamujer cualquier acción o conducta, basada en su género, que cause muerte, daño o sufrimiento físico, sexual opsicológico a la mujer, tanto en el ámbito público como en el privado, mediante el empleo de la violenciafísica o psíquica. (20) Se impulsarán las medidas necesarias para eliminar la discriminación contra la mujer enel acceso al sistema de justicia para la tutela de sus derechos e intereses legítimos, logrando la igualdadefectiva de condiciones. Se prestará una especial atención en los supuestos de violencia contra l a mujer,estableciendo mecanismos eficaces destinados a la protección de sus bienes jurídicos, al acceso a los procesosjudiciales y a su tramitación ágil y oportuna.41 Elaborado por la Dra. Lucía Arbeláez ex magistrada del Consejo Superior de la Judicatura.Demandante: Luz Ángela Silva AyubeRadicado: 25000-23-42-000-2019-00912-01 (2576-2021)patrones acuñados por siglos de aculturación que permiten la vejación sistemáticade mujeres, niños y niñas. Se debe reflexionar por los y las administradoras dejusticia, en la necesidad de valorar con una mentalidad distinta las pruebasaportadas a los procesos, modificando sus estructuras mentales sobre lasrelaciones entre varones y mujeres y sobre el ejercicio de la autoridad y del poder.Debe procurarse el espacio para profundizar en el enfoque de género, paraponerse a tono con las nuevas miradas de derechos humanos, comprensivas delos derechos fundamentales, para lo cual es menester apoyarse en criterios deinterpretación de la norma jurídica en el contexto social, con todos lascircunstancias que rodean el asunto, conocer los principios lógicos que seantecedieron la creación de la norma y acudir al uso de herramientas deargumentación jurídica, que los lleve a una decisión justa, luego de unrazonamiento jurídico práctico y demostrativo con una secuencia coherente depensamiento. Precisamente esto es lo que se requiere frente a la posibilidad dejuzgar con perspectiva de género .50. En ese sentido, es deber de todos los funcionarios judiciales aplicar laperspectiva de género en los asuntos puestos en su conocimiento a fin de llegar auna decisión justa que reconozca las desigualdades sociales a las que se hanvisto sometidas, en este caso, las mujeres en el ámbito laboral, sobre todo, por sucondición de maternidad.51. Congruente con lo anterior, la Sala considera que a la hora de establecer faltasdisciplinarias en el ámbito administrativo sancionador, debe tenerse en cuenta sien su ocurrencia influyeron diferencias o realidades como la de las mujerescabeza de familia, como ocurrió en este caso, quienes no solo pueden tener bajosu responsabilidad a sus hijos, sino a otros familiares como personas de la terceraedad, personas en condición de discapacidad, también la situación de madresgestantes y la vulnerabilidad biológica y emocional que ello implica, paraestablecer si se aplica o no la perspectiva y el enfoque de género. Por lo tanto,desde el momento de la recepción de la queja disciplinaria o de su inicio de oficio,la autoridad disciplinaria deberá analizar si de los hechos descritos es posibleinferir la presencia de situaciones de discriminación o asimetrías generadas porestereotipos de género que obliguen a que esa investigación en particular requierauna valoración diferente de la prueba a fin de restaurar una igualdad real en elprocedimiento.52. La Sala no puede dejar de llamar la atención sobre lo lamentable que resulta elhecho de que en casos como el que nos ocupan, la PGN y el tribunal de instanciaen vez de propender por eliminar los estereotipos sociales de género losrefuercen, desconociendo la situación de debilidad de la disciplinada, madrecabeza de familia con cuatro hijos, tres de ellos en la universidad y uno concáncer. En efecto, para la PGN y para el tribunal las difíciles circunstanciasfamiliares y económicas por las que atravesaba la demandante no merecieroncredibilidad, y para empeorar las cosas, el tribunal de instancia edificó una nuevaacusación contra la demandante señalando que pudo demandar al padre de sushijos para que cumpliese con sus obligaciones alimentarias, omitiendo elimperativo constitucional (artículo 13) de tener en cuenta la situación devulnerabilidad e indefensión de la mujer, lo que constituyó una clararevictimización, una respuesta institucional injusta y severa ante la difícil situaciónque estaba afrontando la demandante.Demandante: Luz Ángela Silva AyubeRadicado: 25000-23-42-000-2019-00912-01 (2576-2021)53. En ese sentido, la Sala hace un llamado a la PGN para que en el ejercicio desus competencias y funciones constitucionales, legales y reglamentariasimplemente enfoques y perpectivas de género sobre los derechos que le asisten alas mujeres cabeza de familia, a fin que la circunstancias objeto de reproche en elasunto de la referencia, no vuelvan a ocurrir.54. En conclusión, por las razones expuestas, y teniendo en cuenta que LuzÁngela Silva Ayube no incurrió en la falta disciplinaria atribuida en los actosacusados, en la parte resolutiva de esta providencia se ordenará revocar lasentencia de primera instancia del 24 de febrero de 2021 proferida por el TribunalAdministrativo de Cundinamarca, para en su lugar ordenar la nulidad de los actosadministrativos sancionatorios demandados. La Sala dispondrá además, que ladifusión de esta providencia no permita la identificación de la demandante, ni desu hijo que funge como su apoderado judicial, de tal manera que las copiasomitirán los nombres y apellidos, salvo las dirigidas a autoridades públicasobligadas a dar cumplimiento a la decisión con el fin de salvaguardar la intimidadde la demandante con los hechos de que trata este proceso.10. Costas53. Por último, en cuanto a la condena en costas la Sala precisa que la norma queprevé su condena en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo es el artículo188 del CPACA que dispuso: Salvo en los procesos en que se ventile un interéspúblico, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecuciónse regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. En todo caso, la sentenciadispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demandacon manifiesta carencia de fundamento legal .54. Para la Sala, la palabra disponer a la que hace referencia la normaenunciada, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierdael litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a lasnormas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución. Por ello, adiferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de locontencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto dela conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, quelimitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicaciónrazonable de la norma. Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta siexistieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el cursonormal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en elexpediente aparezca probado si se causaron dichas costas.55. En el caso concreto, como no se evidenció que la parte vencida actuase contemeridad o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en eltranscurso del trámite procesal de única instancia, la Sala se abstendrá decondenar en costas a la parte demandada.En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombrede la República de Colombia y por autoridad de la ley,Demandante: Luz Ángela Silva AyubeRadicado: 25000-23-42-000-2019-00912-01 (2576-2021)FALLA:Primero: Revóquese la sentencia de primera instancia del 24 de febrero de 2021proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó laspretensiones de la demanda presentada por Luz Ángela Silva Ayube, en contra dela Procuraduría General de la Nación, por las razones expuestas en la partemotiva de esta providencia.Segundo. Declarar la nulidad de los actos administrativos disciplinarios de primeray segunda instancia: (i) del 28 de noviembre de 2017 expedido por la Veeduría dela PGN por medio del cual Luz Ángela Silva Ayube fue sancionada con suspensiónpor el término de un mes, y (ii) del 4 de septiembre de 2018 proferido por la SalaDisciplinaria de la PGN que modificó la sanción impuesta por amonestaciónescrita.Tercero. A título de restablecimiento del derecho, ordenar a la ProcuraduríaGeneral de la Nación, eliminar de sus bases de datos, los antecedentesdisciplinarios anotados como consecuencia de la decisión sancionatoria que enesta providencia se anula.Cuarto. Ordenar a la Secretaría de esta Sección, así como a la Relatoría de estaCorporación, que la difusión de esta providencia no permita la identificación de lademandante, ni de su hijo que funge como su apoderado judicial. De suerte quelas copias omitirán los nombres y apellidos, salvo las dirigidas a autoridadespúblicas, obligadas a dar cumplimiento a la decisión, con el fin de salvaguardar laintimidad de la demandante respecto de los hechos de que trata este proceso.Quinto: Sin condena en costas en esta instancia.Sexto: Cópiese, notifíquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen.La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉSFirmado ElectrónicamenteFirmado ElectrónicamenteCONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma delConsejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad,conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.Detalles acerca de la sentencia:Tribunal: Sección SegundaFecha: 14-09-2023Decisión: REVOCAFuente formal: CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE 1991 - ARTÍCULO 29, LEY 200 DE 1995 - ARTÍCULO 34, LEY 248 DE 1995, LEY 734 DE 2002 - ARTÍCULO 23, LEY 734 DE 2002 - ARTÍCULO 30, LEY 734 DE 2002 - ARTÍCULO 4, LEY 734 DE 2002 - ARTÍCULO 43, LEY 737 DE 2002 - ARTÍCULO 13Tema: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / PROCESO DISCIPLINARIO / AMONESTACIÓN LABORAL / PERSPECTIVA DE GÉNERO / MADRE CABEZA DE FAMILIA / ELEMENTOS DE LA RESPONSABILIDAD DISCIPLINARIA / INOPERANCIA DE LA PRESCRIPCIÓN DE LA ACCIÓN DISCIPLINARIA / REVOCATORIA DE LA SENTENCIA / ANTECEDENTES DISCIPLINARIOS / INDEBIDA ADECUACIÓN TÍPICA DE LA CONDUCTA DISCIPLINARIA / PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN Problema jurídico:Se circunscriben a resolver los siguientes interrogantes: (i) ¿la autoridad disciplinaria demandada incurrió en irregularidades procesales debido a que operó el fenómeno jurídico de la prescripción, y por lo tanto los actos acusados fueron expedidos sin competencia? y, (ii) ¿en los actos administrativos disciplinarios demandados, la autoridad disciplinaria demandada valoró de manera inadecuada la tipicidad y la ilicitud sustancial? Respuesta al problema jurídico: Si "[...] En este caso la Sección Segunda, Subsección B, acogió la tesis del actor, señaló que el legislador no había indicado cuál era el acto que imponía la sanción e interrumpía el término de prescripción, por lo cual consideró que la sanción se debía considerar impuesta cuando se hubiere expedido y notificado el acto administrativo disciplinario inicial, pero si se interpusieron recursos cuando se expidiera y notificara el fallo disciplinario que los resolvía; en consecuencia, como la PGN no había notificado el acto administrativo disciplinario que resolvió un recurso de reposición contra el acto administrativo disciplinario de única instancia dentro del plazo de los 5 años siguientes al de cometimiento de la falta, debían anularse los actos administrativos acusados. [...] De acuerdo con lo expuesto, en materia de prescripción de la acción disciplinaria la sentencia de unificación del 29 de septiembre de 2009 proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, definió que dentro del término de los 5 años establecido por el artículo 30 de la Ley 734 de 2002, la autoridad disciplinaria competente solo debe proferir y notificar el acto administrativo sancionatorio principal, esto es el de primera o única instancia, según se el caso, con el cual interrumpe el término de prescripción. [...] Razón por la que hasta ese momento el incumplimiento reprochado como falta persistía y por ende el término prescriptivo no corrió en contra de la autoridad disciplinaria, quien conservaba la potestad para investigar la conducta endilgada. [...] En consecuencia, en el presente caso no operó la prescripción de la acción disciplinaria, y debido a ello, por este primer reparo no hay lugar a anular los actos administrativos sancionatorios demandados. [...] En materia disciplinaria la responsabilidad implica el análisis de la conducta del sujeto disciplinable desde 3 diversos factores a saber: la tipicidad , la ilicitud sustancial y la culpabilidad, los cuales por el diseño y estructura del derecho disciplinario adquieren connotaciones especiales diferentes de los decantados por otras manifestaciones del ius puniendi del Estado. [...] Así las cosas, quien adelanta la investigación disciplinaria dispone de un campo amplio para establecer si la conducta investigada se subsume o no en los supuestos de hecho de los tipos legales correspondientes, y si fue cometida con dolo o con culpa, es decir, en forma consciente y voluntaria o con violación de un deber de cuidado, lo mismo que su mayor o menor grado de gravedad, sin que ello sea una patente para legitimar posiciones arbitrarias o caprichosas. [...] Como bien se expuso en la contestación de la demanda, el tipo disciplinario achacado a la demandante estuvo consignado en el artículo 41.13 de la Ley 200 de 1995, de la siguiente manera: ´[e]stá prohibido a los servidores públicos: (…) 13. El reiterado e injustificado incumplimiento de sus obligaciones civiles, laborales, comerciales y de familia (...)´. [...] En los fundamentos jurídicos 3.3 a 3.10 se explicó que la PGN sancionó a la demandante por haber incurrido a título de culpa leve, en la prohibición señalada en el artículo 35.11 de la Ley 734 de 2002, consistente en ´incumplir de manera reiterada e injustificada obligaciones civiles (…) impuestas en decisiones judiciales´, porque (i) diferentes juzgados civiles de Bogotá le habían impuesto quince medidas de embargo por la mora en el pago de igual número de créditos, (ii) si bien ella es madre cabeza de familia y estaba atravesando por apremiantes calamidades domésticas, como el ingreso de sus hijos a la universidad y el cáncer de uno de ellos, debió ser cuidadosa y prudente, y no endeudarse más de lo que su salario le permitía, y (iii) aunque su desempeño laboral fue calificado como satisfactorio, excelente y sobreasaliente, su comportamiento descuidado afectó la buena imágen de la institución. [...] Lo anterior es demostrativo de que no se trataba de una servidora que tenía por constumbre incumplir sus obligaciones civiles de manera metódica, impenitente, contumaz, incorregible, indiferente descarada, porfiada -como lo exige la jurisprudencia constitucional-, pues pese a que temporal y transitoriamente no pagó oportunamente sus deudas, al punto que por ello fueron iniciados en su contra varios procesos ejecutivos en los que se libraron quince ordenes de embargo, también es evidente que tuvo la voluntad constante y progresiva de pago, ya que entre 2013 y 2018 saldó la mayoría de los créditos, quedando pendiente de pago solo uno de ellos. [...] Es claro entonces que no hubo incumplimiento reiterado e injustificado a la orden judicial de pago, porque la accionante estaba pagando sus obligaciones civiles en la medida de sus posibilidades, en virtud a que está demostrado el pago progresivo de las obligaciones contraídas, acreditándose el interés de la servidora de ponerse al día con sus acreedores, y en esa medida, no ha existido incumplimiento a la orden de pago, que es cuando se estructura la falta. [...] Aunado a lo anterior, la Sala considera que en el sub judice tampoco se encuentra acreditado el elemento de la ilicitud sustancial, por cuanto no se demostró una afectación real a la función pública, es decir, no se logró determinar si la conducta reprochada tuvo la trascendencia suficiente para menguar o debilitar la imagen de la entidad estatal o que definitivamente el incumplimiento temporal de las obligaciones civiles adquiridas repercutió en la confianza que tienen la ciudadanía en la institución o entidad pública, más aún si tiene en cuenta que el cargo desempeñando por la demandante es de bajo rango en la entidad. La ilicitud sustancial o la afectación al deber funcional no puede suponerse, tiene que ser real, de manera que no basta con señalar de forma abstracta que la conducta reprochada dañó o pudo dañar la imagen del Estado, se necesita determinar o identificar el suceso claro que evidencia la afectación al buen nombre de la entidad, y el desconocimiento de los principios de la función pública. [...] Conforme con la orientación de este tratado internacional sobre derechos humanos, es dable concluir que cualquier forma de discriminación contra la mujer atenta contra su dignidad y la igualdad de sus derechos, le dificulta participar en las mismas condiciones que el hombre, en las distintas esferas política, social, económica, cultural y familiar a las que tiene derecho a acceder y le niega el pleno desarrollo y ejercicio de sus derechos y libertades. [...] En ese sentido, es deber de todos los funcionarios judiciales aplicar la perspectiva de género en los asuntos puestos en su conocimiento a fin de llegar a una decisión justa que reconozca las desigualdades sociales a las que se han visto sometidas, en este caso, las mujeres en el ámbito laboral, sobre todo, por su condición de maternidad. [...] Congruente con lo anterior, la Sala considera que a la hora de establecer faltas disciplinarias en el ámbito administrativo sancionador, debe tenerse en cuenta si en su ocurrencia influyeron diferencias o realidades como la de las mujeres cabeza de familia, como ocurrió en este caso, quienes no solo pueden tener bajo su responsabilidad a sus hijos, sino a otros familiares como personas de la tercera edad, personas en condición de discapacidad, también la situación de madres gestantes y la vulnerabilidad biológica y emocional que ello implica, para establecer si se aplica o no la perspectiva y el enfoque de género. Por lo tanto, desde el momento de la recepción de la queja disciplinaria o de su inicio de oficio, la autoridad disciplinaria deberá analizar si de los hechos descritos es posible inferir la presencia de situaciones de discriminación o asimetrías generadas por estereotipos de género que obliguen a que esa investigación en particular requiera una valoración diferente de la prueba a fin de restaurar una igualdad real en el procedimiento. [...] En ese sentido, la Sala hace un llamado a la PGN para que en el ejercicio de sus competencias y funciones constitucionales, legales y reglamentarias implemente enfoques y perpectivas de género sobre los derechos que le asisten a las mujeres cabeza de familia, a fin que la circunstancias objeto de reproche en el asunto de la referencia, no vuelvan a ocurrir. [...] En conclusión, por las razones expuestas, y teniendo en cuenta que (...) no incurrió en la falta disciplinaria atribuida en los actos acusados, en la parte resolutiva de esta providencia se ordenará revocar la sentencia de primera instancia del 24 de febrero de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para en su lugar ordenar la nulidad de los actos administrativos sancionatorios demandados. La Sala dispondrá además, que la difusión de esta providencia no permita la identificación de la demandante, ni de su hijo que funge como su apoderado judicial, de tal manera que las copias omitirán los nombres y apellidos, salvo las dirigidas a autoridades públicas obligadas a dar cumplimiento a la decisión con el fin de salvaguardar la intimidad de la demandante con los hechos de que trata este proceso. [...]"Actuación: LEY 1437 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHOPartes: LUZ ANGELA SILVA AYUBE CONTRA PROCURADURIA GENERAL DE LA NACIONProceso: 25000234200020190091201Tipo de providencia: Sentencia Perspectiva de Género : SentenciaPonente: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBARSintetizar sentencia con el Asistente VirtualChatear con el Abogado Virtual acerca de esta sentencia¿Tienes dudas acerca de cómo usar la aplicación? Visita nuestra guía de uso o escribenos a infoco@lexius.io.Ver Guía De UsoCopyright LEXIUS © 2024

PERSPECTIVA DE GÉNERO DENTRO DE LA ACCIÓN DISCIPLINARIA

Configuración avanzada